防范地方土地融资风险 土地储备专项债今年试点

      8000亿元的地方政府专项债券迎来首个分类品种——土地储备专项债券。

      6月1日，为完善地方政府专项债券管理，逐步建立专项债券与项目资产、收益对应的制度，有效防范专项债务风险，财政部和国土资源部公布了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(下称《办法》)，今年首先在土地储备领域试点发行专项债券，该债券对应具体土地项目，以实现项目收益和融资自求平衡。

      中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，土地储备专项债券试点意义重大。过去对地方债管理多侧重于行政手段，而此次尝试发行土地储备等具体项目专项债券，将项目的资产、收益与融资一一对应，让市场更好地判断项目债券风险，从而通过发挥市场作用来约束地方政府举债行为，防范专项债务风险。

      2017年土地储备专项债券额度已经下达到地方。随着土地储备专项债券试点成熟，上海财经大学副教授郑春荣预计，未来还可能发行市政建设专项债券、交通运输设施建设专项债券、农田水利建设债券等，而不同的专项债券，信用风险不同，发行利率有所差异，债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用。

      专项债券分类启动

      为了防范地方政府债务风险，新预算法明确，地方政府举债只能发行地方政府债券。

      地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是为没有收益的公益性事业发展筹资，由一般公共预算收入偿还。后者是解决有一定收益的公益性事业发展的融资难题，由对应的政府性基金或专项收入来偿还。

      郑春荣告诉第一财经记者，专项债券在国外通常被称为“收益债券”，即政府机构为水利、交通、高等教育和公共医疗等特定项目筹集资金，偿债资金都来源于投资项目的收益，而不是一般的财政收入。由于收益债券没有以财政收入作为担保，其投资风险略大，发行利率也稍高一些。

      由于不同领域的专项债券收益不同，风险不一，而我国地方政府专项债券此前并未细化具体品种。“这导致市场很难判断专项债券的风险，因此对专项债券进行分类并加强管理，充分发挥市场作用来防范潜在风险隐患变得很有必要。”乔宝云称。

      在这一背景下，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，土地储备专项债券成为首个试点品种。

      土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，也是此前地方政府融资的重要渠道之一。

      财政部有关负责人介绍，2015年以前，地方土地储备资金的来源以银行贷款为主，为了加强对地方政府举债融资行为的监督、遏制政府债务过快增长势头、防范政府债务风险、保障地方政府合理融资需求，根据新预算法，财政部、国土资源部去年发文，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。

      为了规范土地储备融资通过债券融资，此次推出了土地储备专项债券。

      土储专项债券亮点多

      根据《办法》，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。

      《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。

      郑春荣告诉第一财经记者，此次《办法》明确土地储备专项债券的资金用途、偿还责任等，有利于投资者准确评估债券投资风险，避免了不良的投资预期，也使债券市场更好地发挥其债券定价功能。

      《办法》第25条提出土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。

      郑春荣认为，这一条款真正体现了专项债券的本质，即以项目收益来偿还债务本息。不同的地块项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者认真评估每个项目的债券投资风险，不盲目追求债券的绝对收益率。

      在地方债限额管理总要求下，土地储备专项债券也被纳入限额管理，并只能通过省级政府(或计划单列市)发行。

      “由此可见，土地储备专项债券推出，并不意味完全放开地方政府债券的发行审批，仍由国务院和财政部进行总额控制、统一管理，避免了发行规模的失控。”郑春荣称。

      此次《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。

      财政部有关负责人认为，通过将原来集中发行和管理的专项债券，进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。

      郑春荣表示，土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身定做”、量力而行，全面适应土地储备业务特点，有利于健全规范地方政府举债融资机制，保障土地储备领域项目建设的合理融资需求，防范债务风险。

      财政部有关负责人还表示，此次《办法》落实市县政府责任，通过统一土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府。并强化财政部门、国土资源部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券顺利发行、使用和偿还。

      防范土地融资债务风险

      其实早在去年2月，财政部、国土资源部、央行、银监会联合发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，规范土地储备和资金管理行为。比如自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

      此次《办法》则在允许地方政府通过发行土地储备专项债券融资基础上，加强资金管理，防范潜在债务风险。

      《办法》规定，土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用，不得用于经常性支出。

      财政部有关负责人表示，在严格执行现行法规关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，债券资金由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义以储备土地进行抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。

      乔宝云告诉第一财经，此次土地储备专项债券与具体土地项目一一对应起来，因此土地储备融资只能通过债券形式，其他渠道融资都是非法。这就规范了土地储备融资行为，防范了潜在债务风险。“土地储备专项债券也有利于培育地方政府债券二级市场，未来更多的投资者参与进来，而不再是当前的一些商业银行，也就真正释放了风险。”

      郑春荣表示，专项债券以特定的项目收益为偿债资金来源，在法律上明确了各级政府没有连带的担保责任和救助责任，这有利于债券市场的投资者形成明确的投资预期和风险防范意识，使资质不全、信用较差的项目难以成功融资。